西部资源优势为何难以变成发展优势

Asmrr Asmr资讯 2021-02-02 08:01:32 1244 0

西部资源优势为何难以变成发展优势

　　◎

　　西部是一片贫穷的热土，在这片贫穷的热土下，上苍为这个黄皮肤黑头发的民族恩赐了足够复活的能源，储备着这个民族未来崛起与腾飞的几乎所有的资源。遗憾的是，守护这片战略重地的西部人，至今依然生活在贫困之中，只能眼睁睁地看着他们祖祖辈辈守护着的这些宝贵的资源，被无情地廉价地滥砍滥伐滥挖滥采，然后却将生态灾难留给西部，将环境污染撇给西部，将新的歧视与嘲讽送给西部。贫弱的西部人，既无力继续守护，也无法从中获得应有的好处。他们，连同他们守护的这些资源，只能成为伤害自己尊严，积聚无名怨恨的载体。

　　1999年国家发出西部大开发的号令后，相继出台了一系列目的在于促进西部大开发的税收等各项优惠政策，其中税收优惠政策因为在宏观调控中是一种最具长效机制的政策工具而倍受关注与重视。但这些优惠政策实行5年之后，西部人发现，广大西部只是从名义上得到了比以往更多的政策性倾斜以及比较集中的投资，以“减税政策”为主要特征的税收优惠政策，本身就是一把“双刃剑”，其直接弊端显而易见，不但在短期内减少了西部地区的相对财政收入，加剧了西部地区的财税收入矛盾，使西部地区原本就窘迫的财政状况更加尴尬和困难。而且从长期看，很有可能进一步加剧东西部的发展差距，继续降低西部地区的经济社会发展水平，背离西部大开发的战略意图。其中原因很多，但关键是没有通过税收等各项优惠政策，促进西部的资源优势转变成发展优势。

　　一

　　西部的最大优势是自然资源。遗憾的是，至今西部的资源优势并未得到很好的发挥，税收优惠政策也没有在资源优势方面得到明显的作为，相反，直到今天依然在资源公有的名义下，在政府的统管下，被过度地开发着，被发达地区廉价地使用着，并未通过合理有效的开发和利用，促进西部地区经济社会的发展，增加西部地区的可支配收入，给西部人民带来更多的福利。

　　据有关研究资料，1997年，西部除西藏外的9个省（直辖市、自治区）的资源税贡献率为2.5%(9个算术平均值)，最高的是新疆，只有5.8%，最低的是宁夏，只有0.36%。比如绿松石矿，市场价为每公斤毛矿价格至少100元以上，但按照现行资源税条例，绿松石原矿税额每吨为0.50%,折算成每公斤绿松石毛矿税额，仅仅只有0.0005元。又如陕西延安地区的天然气、石油、煤炭资源都十分丰富，1994年至2001年，累计上划中央“两税”收入为50.8亿元，但按现行财政体制计算，返还给延安的收入只有20.7亿元。2001年上划中央“两税”12.3亿元，占当年财政收入的一半以上，按现行体制计算，只能返还2.7亿元给延安，净上划9.4亿元，与1993年相比，“两税”收入增加了10亿元，而返还只增加了7000万元。又比如陕西榆林地区，2004年财政收入突破40亿，但被省地按比例分成后，返还到榆林本地作为可支配财政的收入只有19.5亿元。2005年计划完成财政收入36亿元，但地方只能拿到30%，70%以上要划给中央和省上。上述情况表明，西部地区的资源优势并没有转化为财政优势和发展优势。

　　甚至直到今天，西部的资源依然在计划思维模式的左右下，在不合理的税收政策鼓励下，继续被奢侈地使用着耗费着浪费着，并成为进一步拉大东西部差距的主要因素。比如，按照现行的西部大开发税收优惠政策，对开发不可再生资源的企业同样可以享受税收优惠期。这意味着，这些企业可以在优惠期内加大开采力度和速度，从品位高、易开采的矿点下手，在最短的时间内获得丰厚的利润，同时又不缴所得税。而一旦优惠期满，他们又可以换一个地方开采。其结果是，地方税收没有收上来，资源却已经被滥开，生态环境遭到严重破坏。以贵州黔西南自治州的紫金金矿开采企业为例。据测算，该矿点储量开采期为10年左右，利润50.1%，按33%税率年可实现所得税2000万元以上。目前这家企业仅开业一年多，符合西部大开发税收优惠政策时段规定，而且又因为设在民族自治州，完全符合所得税减免条件。所以，当优惠政策享受完五年后，紫金金矿资源将耗去50%。同时，不少企业在开采煤炭、石油、天然气等资源时也是只吃“菜心”，找富矿区，而将菜叶和根茎全部扔掉，浪费现象十分严重。比如，现阶段世界煤矿的采选回收率一般在80%以上，但中国重点煤矿的回采率平均只有65％。陕西榆林地区的小煤矿回采率仅有20-30%。按国家《煤炭工业技术规范》的要求，矿井采区的回采率最低不应小于75%，而陕西榆林地区的神东公司只有29.7%，地方小煤矿只有25%。甘肃省煤炭资源的综合回采率也只有30%，工业固体废弃物综合利用率也只有37%。新疆统配煤矿的采选回收率虽然在50%以上，但乡镇煤矿的采选回收率只有20%。这样，如果按新疆乡镇煤矿1998年生产原煤1259万吨计算，就等于白白浪费了388万吨煤炭资源。而且目前由于能源紧张，煤炭价格不断上涨，一些煤炭开采企业为了赚钱，超设计开采现象十分普遍。如陕西榆林地区的神东公司大柳塔煤矿，其设计生产能力为600万吨/年，活鸡兔煤矿的设计生产能力为500万吨/年，但两矿的实际生产能力已达2200万吨/年，原设计开采年限由108年缩短为37年。

　　同时，在各类资源的开发过程中，西部地区对移民及公路运输等基础设施建设作出了很大贡献和牺牲，在各类资源开发及生态保护过程中，地方政府作了大量工作，但却没有得到必要的基本的回报。国务院西部开发办一位人士称，2003年与1999年相比，西部地区国内生产总值占全国的比重由17．51%下降到16．83%，人均国内生产总值由相当于东部地区的40．1%下降到37．6%；地方财政收入占全国比重由18．4%下降到16．7%；全社会消费品零售总额占全国的比重由16．8%下降到16．3%；利用外资占全国的比重由4．6%下降到3．3%；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别由相当于全国平均水平的92．8%和75．2%下降到86．7%和74．9%。据统计，20世纪末全国中小学有危房约1300万平方米，主要集中在中西部农村。

　　由于国家对能源资源的开发和利用既缺乏有效的监管与保护机制，又缺乏合理的配套政策。而且，由于资源地拥有的政府无法从资源开发中享受应有的回报而自觉不自觉地放弃监管，因此，不少企业在利益的驱动下只顾利润最大化，结果资源至今依然继续被浪费着，被廉价地使用和开发着，而环境依然在被污染着，生态依旧被破坏着，而且由于急速的滥采快采，人为地诱发了不少地质灾害，给当地群众造成了重大损失，山体崩塌、地表下陷、水源泄漏等灾害日益增多。比如陕西榆林地区的大柳塔煤矿因开采造成的地表塌陷面积分别为11.76平方公里，活鸡兔煤矿因开采造成的地表塌陷面积为4.8平方公里，榆家梁煤矿因开采造成的地表塌陷面积达8.16平方公里。事实上，煤炭的滥采快采所导致的环境污染和生态恶化，已经严重地影响了当地群众的生活，激化了村企矛盾，村民上访明显增多。以陕西榆林地区的神东公司为例，近年来矿区群众针对该公司的上访已达100多批，4000多人次。而且，由于对环保没有刚性的法律保障，就使环保措施只能是一些象征性的诸如排污费、生态补偿费等。比如，陕西榆林的神东公司支付地方每吨煤的地表塌陷生态破坏补偿费标准是每吨0.2元，不仅标准低，而且10年来未作调整。

　　根本说来，资源之所以被闲置和浪费，是因为现行资源税征收范围窄，税率偏低。资源税征收范围仅限于矿产品，对大部分自然资源没有征税，而且采用的是定额税率，资源税税额与价格不挂钩，其结果既导致了国家利用税收杠杆调节资源类产品价格的失控，无法有效调节资源级差收入，也不能使拥有丰富资源的广大西部地区随着市场供求状况的变化，资源类产品价格的不断上升，从中得到利益，使资源优势至今不能转化为经济和财政优势，发展优势。也是因为资源税税率过低，客观上导致了企业对资源的廉价占有和使用，造成开采和使用过程的极大浪费。比如，目前吨煤2.3元、吨油28元、天然气每千立方米15元的政策，极易诱发企业只吃“菜心”的浪费行为。而且，由于税收政策导向的问题，致使资源开发深度不够，经济效率不高，背离了资源再利用的原则。比如，陕西榆林的煤炭大部分被直接销售，未进入循环经济的再利用阶段，与现行政策的失当就有很大的关系。根据国家进出口退税政策，出口煤炭也可享受8%的出口退税，而且不加征关税，这就极易催生企业的短期赢利行为。目前陕西榆林神华集团开采的煤炭主要用于销售，其中40%左右用于出口。

　　无庸赘言，在资源税的税收负担率很低的情况下，将会减少西部资源产地的财政收入，也会相对降低资源的价格。这样，低廉的资源价格就会增加东部企业的利润所得和东部地区政府的所得收入。道理很简单，在资源税的税负很低的情况下，资源税参与国民收入分配的传导机制将会产生国民收入分配从西部向东部转移的政策效应。反之，则会产生阻止国民收入分配从西部向东部转移的政策效应。从产业发展的计划政策角度分析，由于“中石油”、“中石化”等国有特大型企业垄断经营，西部企业很难参与进取。人们很容易忽略的是，石油等资源类初级产品的价格虽然没有与国际市场价格完全接轨，但相应的涨价也增加至少1000亿元以上的石油收入，而这些收入都归“中石油”、“中石化”等中央企业所有。这样，中央不仅通过增值税参与企业分配，绝大多数收入归中央所有，而且还通过企业所得税参与收入分配。同时，由于中央企业有统一核算利润的政策规定，绝大多数收入归中央所有，而西部政府只能通过资源税参与分配，获得低值的收入，很难从国际资源涨价这块蛋糕中分配到应得的利益。因为目前仍然执行的是陈旧的从量定额计算征收的资源税政策。

　　二

　　坦率地说，1999年出台的一系列促进西部大开发的税收优惠政策，只是把东部现行的税收优惠政策“克隆”给了西部，因此，最多只是拉平了东西部地区之间原有的政策差距。由于西部目前的基础设施、政府效率、市场化程度等与东部的明显差距，西部现有资本凝聚力仍然很小，西部大开发中吸引资本的政策效应并不明显。

　　当代世界正义论大师罗尔斯说，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。这是因为正义的影响十分深刻，而且是基础性的自始自终的。因此，不论是第一大局战略还是第二大局战略，只有遵循正义的原则，才有可能实现和谐发展、共同发展和稳定发展。当年政策支持下的东部“政策洼地”效应，才有可能在西部重现。遗憾的是，西部大开发诸项优惠政策的出台并不是奉行了公正原则，而更多体现的是一种安抚性，是出于社会稳定的考虑，担心东西贫富差距太大引发社会不安定的因素。可想而知，在这样的政策动机下，公正根本不可能在税收等各项政策中得以充分的体现。

　　因此，希望一切支持促进西部大开发的税收等各项优惠政策，第一在基本权利分配层面，要坚决奉行绝对平均分配的原则，保证东西部有同样的共同的生存权利和发展机会，通过转移支付等配套政策，保障西部起码的基本的生存权、利益表达权等基本权利；第二才能够按照比例分配的原则，奉行按现实贡献大小来分配财富的原则；第三还要奉行补偿原则，要求过多地利用了大家共同资源发展的地区要再从他们的收入中拿出一部分收入，补偿弱势群体。因为他们比弱者过多地利用了东西部共同构建的社会共同体这个资源，客观上内含着对欠发达地区利益的剥夺。就税收政策而言，就是要将现行的共同优惠政策从全面优惠改为特定优惠原则，就是要提高增值税起征点，降低西部地区增值税一般纳税人的认定标准。而且，尽管西部地区资源丰富，但由于1994年税制改革后，资源产品的价格没有市场化，初级产品的税收负担远远高于税制改革前。如石油煤炭、建材等其它矿产品进项抵扣少，税负居高不下。因此，应当加大资源产品价格市场化的步伐，提高资源税税率等等。

　　西部最大的优势是资源，变资源优势为发展优势，这是广大西部的最大梦想，也是最可能实现的梦想。因此，他们首先渴望国家能够扩大资源税的征收范围，把矿产、水、森林、土地、草地、地热等资源列入资源税的征收范围。当前西部最迫切的愿望是开征水资源税，保护西部的水资源；将现行的资源性税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。第二是渴望国家改革资源税的计税依据，扩大资源税的征收范围，大幅度调高资源税的单位税额，变现在的资源税以销售、自用数量为计税依据为以开采数量为计税依据，从根本上抑制乱采滥挖、挑肥拣瘦的资源开发行为，防止对资源的掠夺性开采。而且，应当对不可再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，实行“从价定率”征收的办法，达到对资源保护性开发的目的。第三是渴望大幅度调整资源税税率，对导致污染严重的消费品和消费行为课征重税，大幅度增加其有害行为的成本。第四是渴望国家限制资源类产品的出口，取消或降低国内资源（原材料、初级产品、半成品）的出口退税率；取消对煤炭、原油、柴油实行出口退税的政策；取消对煤炭生产企业的免、抵、退税政策。

　　其次，希望加快技术创新及高新技术在资源优势转化中的运用，实施资源开发、利用的集约化发展，由过去单一的资源型原材料及初级产品生产向自然资源的深加工和资源的综合利用转变。要对自然资源开发企业给予特殊的税收优惠待遇，借鉴国外的做法，对从事地下采油和天然气以及矿产开发的公司，在计算其应税所得时，可以为矿藏的消耗提取一笔“消耗”津贴，即采取一种叫做“资源折耗宽让”的优惠办法。

　　再次，希望国家对资源性产品实行最低保护价政策，从根本上改变历史上遗留下来的资源性产品价格过低的局面，从指导思想上，对农产品、矿产品等资源性产品的价格管理与加工产品、服务产品的价格一视同仁。并应当制定出台资源性产品最低保护政策，保护所在地区的利益。对于西部的矿产、油气等资源税，国家应实行全部返还政策，交地方财政，监督地方政府用于资源保护、环境污染的治理等。

　　同时，希望国家能尽快建立适合西部经济状况与环境的税收体制，开征以资源税、生态环境保护税（基金）为主体的地方财政税收税种，降低增值税等流转税收，加大所得税优惠政策力度，对西部地区新办的符合国家产业政策和环保要求的工业企业施行一定的优惠政策，加大中央财政返还和转移支付的财税体制与政策，保障西部财政，调节资源开发企业收益，保护西部脆弱的生态环境，降低企业，尤其是中小企业的税收负担，实现与东部地区及本区域内大企业在税负上的公平竞争发展，实现东西部地区的协调发展。

　　最后，为了遏制西部生态环境进一步恶化和环境污染的趋势，西部希望国家能尽快开征西部生态环境建设补偿税，征收范围限定在资源开发企业或者污染企业，将收入的60%给予西部地区，用于西部生态环境的污染，40%归中央统一调配。西部希望对现有的环境污染费、矿产资源使用费等地方性收费以环境保护税的形式固定下来，同时扩大环境保护税的征税范围，并根据专款专用的原则，将环境保护税收入做为西部地方政府综合治理的专项基金。

　　总之，今天西部还在做梦，期待着那个关于“第二个大局”的承诺。他们还在做梦，是因为他们相信，是梦总会有一天兑现。他们不愿也不敢相信，无梦的日子，生活将会变成什么模样。梦支撑着他们的现在，也支撑着他们的未来。诗人里尔克说：“挺住就是胜利”，我想说：“有梦就是胜利”，特别是有根据的梦，蓝色的梦。

　　〔注：本文在撰写过程中，曾参阅“推动西部大开发相关税收政策研究学术研讨会”有关作者的论文，以及相关报刊的文章。因为文体所限，未能一一注明，特此致谦致谢。――作者〕